Bên cạnh công tác đầu tư xây dựng thì để vận hành hệ thống đường sắt, mỗi năm cũng phải tốn hàng tỉ USD khác, trong khi nguồn lợi thu được từ việc bán vé đường sắt thường không cao, không đủ bù đắp chi phí vận hành và bảo trì, đặc biệt trong giai đoạn đầu khi lượng hành khách chưa nhiều. Với những cơ chế đặc thù vừa được ban hành, số vốn khổng lồ này sẽ được huy động từ những nguồn nào?
Theo đề án metro, TP.HCM cần huy động khoảng 40,2 tỉ USD để đầu tư 355km trong 10 năm
ẢNH: MINH HÒA
Mở rộng kênh huy động vốn cho ngân sách
Ba dự án đường sắt đô thị đã triển khai tại TP.HCM và Hà Nội đều sử dụng hình thức vốn vay ODA do Chính phủ vay và cấp phát hoặc cho các thành phố vay lại. Thời gian vừa qua, việc sử dụng nguồn vốn này bộc lộ một số khó khăn, bất cập. Tuy nhiên, điều 4 của Nghị quyết 188 đã tháo gỡ phần nào để đơn giản hóa các thủ tục về phía Việt Nam. Do vậy, nếu có những điều khoản cho vay thuận lợi, nguồn vốn này cũng là một kênh huy động tốt, đặc biệt là vay trong giai đoạn đầu để đầu tư các gói thầu liên quan đến đoàn tàu - hợp phần mà doanh nghiệp chúng ta chưa chủ động được.
Thực tế, đối với đường sắt đô thị, trên thế giới thường có 3 hình thức đầu tư: đầu tư công; đầu tư theo hình thức PPP; đầu tư đường sắt kết hợp phát triển, khai thác quỹ đất xung quanh các nhà ga hoặc kết hợp đồng thời các hình thức đầu tư này.
Đầu tư hệ thống hạ tầng GTVT nói chung và đường sắt nói riêng thì đầu tư công là hình thức phổ biến nhất. Bản chất của các dự án này là phục vụ cộng đồng, xã hội nên vốn ngân sách phải là nguồn lực chính. Thông thường, ở các quốc gia, vốn đầu tư cho đường sắt đô thị thường là sự chia sẻ giữa Chính quyền Trung ương và Chính quyền các thành phố, theo các tỷ lệ tùy thuộc vào từng quốc gia, từng thành phố. Có thể chia đều theo tỷ lệ 50 - 50 hoặc Trung ương 30 - địa phương 70.
Nếu thực hiện theo thông lệ quốc tế thì quy định này tại Việt Nam cũng cần sớm được làm rõ. Nghị quyết 188 giao Chính phủ bố trí cho Hà Nội và TP.HCM khoảng 8 tỉ USD cho mỗi thành phố trong 10 năm tới, có thể hiểu là sự hỗ trợ của Trung ương. Nếu làm đúng theo kế hoạch, số tiền này chỉ đáp ứng khoảng 25 - 30% tổng vốn đầu tư. Do vậy, nhiệm vụ của từng địa phương là phải huy động được đủ số vốn còn lại.
Mặt khác, Nghị quyết 188 vừa được Quốc hội thông qua cho phép các thành phố chủ động huy động bố trí từ vốn ngân sách hay nguồn tăng thu, tiết kiệm chi, vay từ các nguồn vốn hợp pháp khác như vay thương mại hoặc phát hành trái phiếu địa phương. Đối với các quốc gia khác thì nguồn vốn này chiếm tỷ trọng rất lớn.
Tuy nhiên, khác với Nghị quyết 188, thông thường các doanh nghiệp xây dựng và vận hành đường sắt đứng ra vay hoặc phát hành trái phiếu dưới sự bảo lãnh của Chính quyền. Mặc dù bản thân kinh doanh vận hành đường sắt thường không sinh lợi nhuận trực tiếp, nguồn thu chủ yếu hy vọng trang trải đủ chi phí vận hành, nhưng vì đường sắt là một trong những lĩnh vực thường được các Chính phủ ưu tiên đầu tư nên tính hấp dẫn của trái phiếu đường sắt đô thị tương đối cao. Đứng trên góc độ môi trường, xã hội và phát triển bền vững cũng như nguồn thu đảm bảo đều đặn thì đây cũng là kênh đầu tư khá thu hút với các định chế tài chính, các quỹ đầu tư.
'Làm chủ cuộc chơi' nhờ khai phóng nguồn lực từ đất
Khi nói về đầu tư hạ tầng giao thông, mọi người thường nghĩ ngay tới việc xã hội hóa, huy động nguồn lực từ doanh nghiệp theo hình thức hợp tác công tư (PPP). Tuy nhiên, đặc thù của đường sắt là nguồn vốn đầu tư lớn, thời gian thi công dài, mức vé bị khống chế, biên độ lợi nhuận tài chính rất thấp nên doanh nghiệp gần như không mặn mà.
Không chỉ chi phí đầu tư xây dựng ban đầu khủng, hệ thống đường sắt còn ngốn thêm hàng tỉ USD tiền bảo trì, bảo dưỡng mỗi năm
ẢNH: PHẠM HỮU
Một số dự án PPP ở Hồng Kông, Trung Quốc, Hàn Quốc thường thực hiện theo hình thức BTO (nhà đầu tư xây dựng xong chuyển cho Nhà nước và Nhà nước thuê lại công ty tư nhân vận hành) hoặc BLT (nhà đầu tư xây dựng xong, cho nhà nước thuê và sau đó chuyển giao lại cho nhà nước). Nguồn vốn thu được từ vé trong lĩnh vực đường sắt thường không đủ cho chi phí vận hành, chưa nói đến chi phí đầu tư xây dựng. Do đó, nhà nước thường cho phép các nhà đầu tư tư nhân kết hợp tham gia phát triển và khai thác quỹ đất xung quanh các nhà ga, thậm chí không gian phía trên, phía dưới các nhà ga, cầu cạn.
Nghị quyết 188 chưa đề cập đến hình thức đầu tư này nên để triển khai được, cần có thêm hành lang pháp lý để kêu gọi, khuyến khích sự tham gia chủ động hơn của các doanh nghiệp tư nhân vào lĩnh vực đường sắt đô thị.
Một trong những điểm nổi trội trong Nghị quyết 188 là cho phép 2 thành phố tập trung khai thác nguồn lực từ quỹ đất kết hợp chỉnh trang đô thị hay phát triển các khu đô thị mới quy hoạch theo định hướng phát triển giao thông công cộng (TOD).
Việc đưa vào vận hành tuyến metro số 1 TP.HCM đã đẩy giá nhà chung cư xung quanh các nhà ga metro lên 20% là một ví dụ dễ nhìn thấy gần đây. Diện tích đô thị xung quanh các nhà ga luôn được xem là "đất vàng, đất kim cương". Vì thế, nguồn lực từ đây nếu được sử dụng để phát triển đường sắt đô thị sẽ có đóng góp đáng kể. Một đồng nghiệp của chúng tôi tính toán rằng, nếu chỉ cần dùng khoảng 200 ha đất công, được rà soát dọc metro số 1 cũng đã tạo ra được nguồn lực tài chính đủ để xây dựng tuyến metro số 1.
Hình thức phát triển đô thị hay chỉnh trang đô thị theo định hướng TOD kết hợp khai thác quỹ đất đã được áp dụng rất thành công ở nhiều nơi trên thế giới từ rất nhiều năm nay, đặc biệt là ở Nhật Bản, Singapore, Hồng Kông và các thành phố phía đông nam của Trung Quốc như Quảng Châu, Thâm Quyến. Theo cách làm này, chính quyền thành phố sẽ là người "làm chủ cuộc chơi", vừa trực tiếp quy hoạch, quản lý hạ tầng đất đai của đô thị, vừa là chủ thể của việc đầu tư xây dựng các tuyến đường sắt. Chính quyền sẽ biết cách làm tăng giá trị đất đai theo hướng tạo ra lợi nhuận nhiều nhất từ nguồn lực này.
Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay, công tác xây dựng, công tác vận hành đường sắt đô thị và công tác phát triển khai thác đô thị xung quanh các nhà ga đang tách biệt, được đảm nhận bởi 3 thực thể khác nhau. Ở các quốc gia khác, xu thế chung là có thể gộp lại các chức năng này hoặc gộp lại 2 trong 3 chức năng cho một chủ thể để đảm bảo việc thực thi đồng bộ. Do vậy, mặc dù là cơ chế mới vượt trội nhưng khi đưa vào thực hiện, bài toán rà soát quỹ đất, thủ tục pháp lý và công tác giải phóng mặt bằng sẽ đặt ra rất nhiều thách thức.
Cả hai thành phố của Việt Nam cần xây dựng cách làm phù hợp để xây dựng thành công những khu đô thị nén hiện đại, văn minh xung quanh các nhà ga đường sắt.
